Incostituzionale il requisito della residenza almeno quinquennale nel territorio regionale per poter chiedere una casa popolare

E’ costituzionalmente illegittimo il requisito della residenza da almeno cinque anni nel territorio regionale richiesto per poter presentare la domanda di una casa popolare: la previsione è incostituzionale perché “non ha alcun nesso con la funzione del servizio pubblico in questione”.

Passata in secondo piano a causa dell’emergenza sanitaria da coronavirus, in realtà ha un effetto dirompente la sentenza 44/2020 della Corte Costituzionale pubblicata in Gazzetta Ufficiale l’11 marzo 2020: la decisione, infatti, non si limita alla legge in questione, quella della Regione Lombardia, ma automaticamente si potrà estendere ad altre leggi regionali in materia di edilizia residenziale pubblica come quella del Veneto, che ripropone esattamente lo stesso schema, ma anche ai bandi per accedere a servizi diversi da quello abitativo, che non di rado pongono come condizione la residenzialità pregressa. E apre le porte a centinaia di ricorsi da parte di richiedenti esclusi sulla base della norma giudicata incostituzionale.

A sollevare, con ordinanza del 22 gennaio 2019, la questione di costituzionalità dell’art. 22, comma 1, lettera b), della legge della Regione Lombardia 8 luglio 2016, n. 16 (Disciplina regionale dei servizi abitativi) era stato il Tribunale ordinario di Milano. La disposizione in questione stabiliva che “i beneficiari dei servizi abitativi pubblici devono avere i seguenti requisiti: (…) b) residenza anagrafica o svolgimento di attività lavorativa in Regione Lombardia per almeno cinque anni nel periodo immediatamente precedente la data di presentazione della domanda”.

 

La causa intentata da un extracomunitario, dalla Cgil e varie associazioni

Un cittadino tunisino, la Cgil, l’Asgi, Associazione studi giuridici sull’immigrazione e Naga, Associazione volontaria di assistenza socio-sanitaria e per i diritti di cittadini stranieri, rom e sinti, avevano citato in giudizio la Regione Lombardia tramite l’azione anti-discriminazione di cui all’art. 44 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, ritenendo che il regolamento regionale 4 agosto 2017, n. 4 (Disciplina della programmazione dell’offerta abitativa pubblica e sociale e dell’accesso e della permanenza nei servizi abitativi pubblici), fra l’altro nella parte in cui prevede il requisito della residenza (o attività lavorativa) quinquennale per l’accesso all’edilizia residenziale, costituisse una “discriminazione indiretta in danno degli stranieri, che godono del diritto alla parità di trattamento nell’accesso all’abitazione”, con particolare riferimento ai titolari di protezione internazionale, dei soggiornanti di lungo periodo e dei titolari di permesso di soggiorno almeno biennale ai sensi dell’art. 40, comma 6, t.u. immigrazione. E si contestava, nello specifico, l’esclusione dalle graduatorie Erp del cittadino tunisino, in quanto privo del requisito in questione.

Il giudice, dopo aver esaminato le eccezioni preliminari sollevate dalla Regione, ha ritenuto rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale del citato art. 22, comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016, in riferimento ai seguenti articoli della Costituzione: l’art. 3, primo e secondo comma in quanto “la configurazione della residenza (o dell’occupazione) protratta come condizione dirimente per l’accesso ai servizi abitativi pubblici” non avrebbe “alcun ragionevole collegamento con la funzione sociale dei servizi abitativi pubblici”; l’art. 10, terzo comma, in quanto la norma censurata si applica anche ai titolari di protezione internazionale e umanitaria, status che presuppone “l’impossibilità di fare ritorno nel proprio Paese d’origine”, ragion per cui “la possibilità di accedere al servizio di edilizia residenziale, per tali categorie di persone, non può essere ragionevolmente legata al radicamento sul territorio (né tale radicamento può essere ritenuto rispettoso del principio di proporzionalità)”; c) l’art. 117, primo comma, Cost., con riferimento all’art. 11, par. 1, della direttiva 2003/109/CE del Consiglio del 25 novembre 2003 relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, in base al quale “il soggiornante di lungo periodo gode dello stesso trattamento dei cittadini nazionali per quanto riguarda: (…) f) l’accesso alla procedura per l’ottenimento di un alloggio”.

Per la Consulta le questioni poste sono fondate

Respinte tutte le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla Regione Lombardia, la Corte Costituzionale entra nel merito e reputa le questioni sollevate fondate.

“Il diritto all’abitazione rientra fra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione – ricorda la Consulta, citando una propria pregressa sentenza -, ed è compito dello Stato garantirlo, contribuendo così a che la vita di ogni persona rifletta ogni giorno e sotto ogni aspetto l’immagine universale della dignità umana”. Benché non espressamente previsto dalla Costituzione – prosegue la sentenza -, “tale diritto deve dunque ritenersi incluso nel catalogo dei diritti inviolabili e il suo oggetto, l’abitazione, deve considerarsi «bene di primaria importanza»”.

 

L’Erp mira ad assicurare un diritto primario, quello alla casa

L’edilizia residenziale pubblica è diretta per l’appunto ad assicurare in concreto il soddisfacimento di questo bisogno primario, perché serve a “a garantire un’abitazione a soggetti economicamente deboli nel luogo ove è la sede dei loro interessi, al fine di assicurare un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti (art. 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), mediante un servizio pubblico deputato alla provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie meno abbienti”.

Ne consegue che l’Erp rientra nell’ambito dei “servizi sociali” di cui all’art. 1, comma 2, della legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali), e all’art. 128, comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).

La stessa legge regionale lombarda censurata, del resto, evidenza la Corte Costituzionale, “dispone che il sistema regionale dei servizi abitativi ha il «fine di soddisfare il fabbisogno abitativo primario e di ridurre il disagio abitativo dei nuclei familiari, nonché di particolari categorie sociali in condizioni di svantaggio» e richiama (all’art. 1, comma 3) gli «alloggi sociali» di cui al decreto del Ministero delle Infrastrutture 22 aprile 2008”.

Fatte queste premesse, la Consulta esamina l’art. 22, comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016, il quale stabilisce, come ricordato, che tutti i potenziali beneficiari dell’edilizia residenziale pubblica indicati nella lettera a) (cittadini italiani o di uno Stato dell’Unione europea ovvero stranieri titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo o stranieri regolarmente soggiornanti in possesso di permesso di soggiorno almeno biennale e che esercitano una regolare attività di lavoro subordinato o di lavoro autonomo ai sensi dell’articolo 40, comma 6, t.u. immigrazione), devono soddisfare il seguente requisito: «residenza anagrafica o svolgimento di attività lavorativa in Regione Lombardia per almeno cinque anni nel periodo immediatamente precedente la data di presentazione della domanda».

 

Requisito della residenza quinquennale “irragionevole”

“I criteri adottati dal legislatore per la selezione dei beneficiari dei servizi sociali – spiega a questo punto la Consulta – devono presentare un collegamento con la funzione del servizio. Il giudizio sulla sussistenza e sull’adeguatezza di tale collegamento – fra finalità del servizio da erogare e caratteristiche soggettive richieste ai suoi potenziali beneficiari – è operato da questa Corte secondo la struttura tipica del sindacato svolto ai sensi dell’art. 3, primo comma, Cost., che muove dall’identificazione della ratio della norma di riferimento e passa poi alla verifica della coerenza con tale ratio del filtro selettivo introdotto”.

Ebbene, nel caso in esame, l’esito di tale verifica conduce, affermano con forza i giudici, “a conclusioni di irragionevolezza del requisito della residenza ultraquinquennale previsto dalla norma censurata come condizione di accesso al beneficio dell’alloggio ERP.

Se infatti non vi è dubbio che la ratio del servizio è il soddisfacimento del bisogno abitativo, è agevole constatare che la condizione di previa residenza protratta dei suoi destinatari non presenta con esso alcuna ragionevole connessione. Parallelamente, l’esclusione di coloro che non soddisfano il requisito della previa residenza quinquennale nella regione determina conseguenze incoerenti con quella stessa funzione”.

Nessuna connessione e coerenza rispetto al bisogno che il servizio intende soddisfare

La Corte puntualizza anche che, mentre si possono immaginare requisiti di accesso sicuramente coerenti con la funzione – ad esempio, l’esclusione dal servizio dei soggetti che dispongono già di un proprio alloggio idoneo si pone in linea con la sua ratio, che è appunto quella di dotare di un alloggio chi ne è privo – “risulta con essa incongrua l’esclusione di coloro che non abbiano risieduto nella regione nei cinque anni precedenti la domanda di alloggio, non essendo tale requisito rivelatore di alcuna condizione rilevante in funzione del bisogno che il servizio tende a soddisfare.

Il requisito stesso si risolve così semplicemente in una soglia rigida che porta a negare l’accesso all’ERP a prescindere da qualsiasi valutazione attinente alla situazione di bisogno o di disagio del richiedente (quali ad esempio condizioni economiche, presenza di disabili o di anziani nel nucleo familiare, numero dei figli). Ciò è incompatibile con il concetto stesso di servizio sociale, come servizio destinato prioritariamente ai soggetti economicamente svantaggiati”.

 

Respinta anche la giustificazione del “radicamento territoriale”

La Regione Lombardia a difesa della norma aveva asserito, tra le altre cose, che il requisito della residenza protratta per più di cinque anni servirebbe «a garantire un’adeguata stabilità nell’ambito della regione prima della concessione dell’alloggio» di edilizia residenziale pubblica, cioè di un «beneficio di carattere continuativo». Ma secondo la Consulta il ragionamento non ha efficacia, in quanto la previa residenza ultraquinquennale non è di per sé indice di un’elevata probabilità di permanenza in un determinato ambito territoriale, “mentre a tali fini risulterebbero ben più significativi altri elementi sui quali si può ragionevolmente fondare una prognosi di stanzialità. In altri termini, la rilevanza conferita a una condizione del passato, quale è la residenza nei cinque anni precedenti, non sarebbe comunque oggettivamente idonea a evitare il “rischio di instabilità” del beneficiario dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica, obiettivo che dovrebbe invece essere perseguito avendo riguardo agli indici di probabilità di permanenza per il futuro”.

E in ogni caso, lo stesso “radicamento” territoriale, quand’anche fosse adeguatamente valutato (non con riferimento alla previa residenza protratta), “non potrebbe comunque assumere importanza tale da escludere qualsiasi rilievo del bisogno – torna a ribadire la Corte Costituzionale – Data la funzione sociale del servizio di edilizia residenziale pubblica, è irragionevole che anche i soggetti più bisognosi siano esclusi a priori dall’assegnazione degli alloggi solo perché non offrirebbero sufficienti garanzie di stabilità.

La prospettiva della stabilità può rientrare tra gli elementi da valutare in sede di formazione della graduatoria – e del resto la stessa legge regionale censurata dà rilievo, ai fini della graduatoria, al «periodo di residenza nel comune dove è localizzata l’unità abitativa da assegnare» e alla «durata del periodo di residenza in Regione» (art. 23, comma 10, lettera d) – ma non può costituire una condizione di generalizzata esclusione dall’accesso al servizio, giacché ne risulterebbe negata in radice la funzione sociale dell’edilizia residenziale pubblica.

“A differenza del requisito della residenza tout court, che serve a identificare l’ente pubblico competente a erogare una certa prestazione ed è un requisito che ciascun soggetto può soddisfare in ogni momento – va a concludere la sentenza -, quello della residenza protratta integra una condizione che può precludere in concreto a un determinato soggetto l’accesso alle prestazioni pubbliche sia nella regione di attuale residenza sia in quella di provenienza (nella quale non è più residente), con la conseguenza che le norme che introducono tale requisito vanno vagliate con particolare attenzione, in quanto implicano il rischio di privare certi soggetti dell’accesso alle prestazioni pubbliche solo per il fatto di aver esercitato il proprio diritto di circolazione o di aver dovuto mutare regione di residenza.

 

Stesso dicasi per il requisito del lavoro nella regione per almeno cinque anni

Tali considerazioni valgono anche in larga parte per l’altro requisito previsto dalla norma censurata, ossia “lo svolgimento di attività lavorativa in regione Lombardia per almeno cinque anni nel periodo immediatamente precedente la data di presentazione della domanda”, in alternativa a quello della residenza ultraquinquennale.

Infatti, “nemmeno la condizione di previa occupazione protratta presenta alcuna ragionevole connessione con la ratio dell’ERP. Inoltre, se è vero che l’attuale svolgimento di attività lavorativa nella regione può essere considerato un ragionevole indice di collegamento con il territorio, è innegabile che configurare l’occupazione ultraquinquennale come soglia rigida di accesso significa negare qualsiasi rilievo al bisogno nella concessione del beneficio, e anzi comporta la sua negazione proprio ai soggetti economicamente più deboli, in contraddizione con la funzione sociale del servizio”.

La dichiarazione di incostituzionalità

In conclusione, l’art. 22, comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 16 del 2016, nella parte in cui fissa il requisito della residenza (o dell’occupazione) ultraquinquennale in regione come condizione di accesso al beneficio dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica, contrasta, conclude la sentenza, “sia con i principi di eguaglianza e ragionevolezza di cui all’art. 3, primo comma, Cost., perché produce una irragionevole disparità di trattamento a danno di chi, cittadino o straniero, non ne sia in possesso, sia con il principio di eguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, secondo comma, Cost., perché tale requisito contraddice la funzione sociale dell’edilizia residenziale pubblica”.

Di qui, dunque, la dichiarazione di illegittimità costituzionale, con tutte le relative conseguenze.